COMENTARIOS A LA LEY 31740 QUE MODIFICA LA LEY 30424 QUE REGULA LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LAS PERSONAS JURÍDICAS EN EL PROCESO PENAL

Modificación del efecto vinculante de los informes técnicos de la SMV

El 7 de enero de 2017 se publicó en el Diario Oficial “El Peruano” el Decreto Legislativo 1352, que amplió la Responsabilidad Administrativa de las Personas Jurídicas. El Presidente de la República de aquel entonces -respaldado por el Presidente del Consejo de Ministros y la Ministra de Justicia y Derechos Humanos- ordenó la publicación de la referida normativa. Con esta decisión legislativa se introdujo en el artículo 18 de la Ley 30424 original, el extremo de los informes técnicos de la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV) con efecto vinculante para el Ministerio Público (MP), disposición única e inimitable en el Derecho con enfoque global

Evidentemente, con el Decreto Legislativo 1352 se incorporó una disposición legal defectuosa, extraordinariamente problemática, sin un somero análisis de las consecuencias a la seguridad jurídica y, sobre todo, sin la evaluación de la constitucionalidad y legitimación que obliga a toda ley modificativa de calidad técnica. Por fortuna, el 13/05/2023, mediante Ley 31740 se modifica la Ley 30424 con un nuevo título: “Ley que regula la responsabilidad administrativa de las personas jurídicas en el proceso penal”, garantizándose así la legítima autonomía constitucional del MP. 

Veamos el itinerario legal del artículo 18 de la Ley 30424 que será objeto de análisis en las líneas que siguen.

1.- Lo que establecía la Ley Nº 30424 original (21/04/2016)

Artículo 18. Efectos jurídicos y valoración. El fiscal o el juez, según corresponda, verifican la efectiva implementación y funcionamiento del modelo de prevención. Si en el curso de las diligencias preliminares se acredita la existencia de un modelo de prevención implementado con anterioridad a la comisión del delito de cohecho activo transnacional, el fiscal dispone el archivo de lo actuado, mediante decisión debidamente motivada. En caso de que la investigación preparatoria se hubiese formalizado, el juez puede, a petición del Ministerio Público, dictar auto de sobreseimiento de conformidad con la normatividad procesal vigente.

2.- Lo que estipulaba el Decreto Legislativo 1352 (07/01/2017)

Artículo 18. Efectos jurídicos y valoración. El fiscal para formalizar la investigación preparatoria debe contar con un informe técnico de la Superintendencia del Mercado de Valores – SMV- que analice la implementación y funcionamiento del modelo de prevención, que tiene valor probatorio de pericia institucional. Si el informe técnico de la SMV establece que la implementación y funcionamiento del modelo de prevención antes de la comisión del delito, es adecuado, el fiscal dispone el archivo de lo actuado, mediante decisión debidamente motivada. 

3.- Lo que establece la Ley 31740 (13/05/2023)

Artículo 18. El Fiscal para formalizar la investigación preparatoria, siempre que la persona jurídica alegue contar con un modelo de prevención, debe contar con un informe técnico de la Superintendencia del Mercado de Valores (SMV) que analice la implementación y funcionamiento del modelo de prevención con relación al delito imputado a la persona natural. El informe técnico tiene la condición de pericia institucional.

La persona jurídica que niegue contar con un modelo de prevención debe brindar la información y documentación respectiva, así como las facilidades necesarias a la Superintendencia del Mercado de Valores, para que emita el informe técnico.

Al momento de elaborar el informe técnico se tienen en cuenta los estándares internacionales sobre el modelo de prevención y las buenas prácticas en el gobierno corporativo.

La Superintendencia del Mercado de Valores emite el informe técnico en el plazo de 90 días, computados desde el día siguiente de la recepción de la solicitud. De manera excepcional, este plazo puede extenderse por un periodo igual en función a la complejidad del caso, tamaño y ubicación de la persona jurídica, u otras condiciones o particularidades.

En mi opinión, entre las tres posturas relacionadas con el mandato a favor de los efectos de los informes técnicos de la SMV considero que la primera y la segunda disposiciones indicadas supra no son correctas; en cambio, la tercera si lo es. Veamos. La ley modificativa hizo bien en excluir o eliminar del artículo 18 del D. Leg. 1352 el mandato que señalaba: “Si el informe técnico de la SMV establece que la implementación y funcionamiento del modelo de prevención antes de la comisión del delito, es adecuado, el fiscal dispone el archivo de lo actuado …”.

Como puede observarse, los legisladores de la ley original y del D. Leg. 1352 habrían olvidado que en nuestro sistema penal el MP posee el monopolio del ejercicio de la acción penal en delitos de persecución pública y no comparte en lo más mínimo dicho ejercicio con los particulares como sucede en otros sistemas penales. Frente a esta singularidad, el legislador de la Ley 31740 apuntó a homogeneizar el ordenamiento jurídico para lo cual resultaba indispensable modificar el artículo 18 de la Ley 30424 con la finalidad de garantizar la autonomía del MP y la independencia de la función fiscal.

De este modo se ha verificado que, de un lado, la Ley 31740 es una disposición legal modificativa tardía, y que, de otro lado, al eliminar el carácter vinculante de los informes técnicos, mantiene incólume los principios constitucionales de jerarquía y coherencia normativa. En consecuencia, la tercera disposición (Ley 31740) que modifica el artículo 18, es la que mejor responde a la garantía y exigencias de un Estado constitucional de Derecho.

El plazo para la emisión del informe técnico por la SMV

Otro de los puntos que se va a analizar en las líneas que siguen es el referido al plazo para la emisión del informe técnico por la SMV. Como se recordará, la Octava Disposición Complementaria de la Ley 30424 establecía que:

(…) El informe que analiza la implementación y funcionamiento de los modelos de prevención debe ser emitido dentro de los 30 días hábiles desde la recepción del pedido fiscal que lo requiera.

Por otro lado, la Ley modificativa 31740 prevé lo siguiente:

(…) La Superintendencia del Mercado de Valores emite el informe técnico en el plazo de 90 días, computados desde el día siguiente de la recepción de la solicitud. De manera excepcional, este plazo puede extenderse por un periodo igual en función a la complejidad del caso, tamaño y ubicación de la persona jurídica, u otras condiciones o particularidades.

A estas disposiciones legislativas se suma el artículo 334, numeral 2 del CPP, que estipula que el plazo de las diligencias preliminares es de sesenta días; no obstante, el fiscal puede fijar un plazo distinto según las características, complejidad y circunstancias de los hechos objeto de investigación. Cabe poner de relieve que en la Ley modificativa se ha considerado que el plazo de emisión del informe técnico es mayor que el plazo de las diligencias preliminares. Incluso, si se computan los plazos de prórroga puede resultar que -aun cuando el plazo puede ser ampliado a discreción del fiscal- en principio, el plazo de la emisión del informe técnico (180 días) sea el doble del plazo de las diligencias preliminares (90 días).

Sin prejuzgar la iniciativa del legislador de la ley modificativa, es evidente que lo que se requiere no es calificar como excesivo el plazo de la emisión del informe técnico por parte de la SMV, sino, que atendiendo a que la casuística de la calificación de los programas de cumplimiento de las empresas, por lo general van a ser complejos, el plazo de las investigaciones preliminares en casos de responsabilidad administrativa de las personas jurídicas debe ampliarse.

Entonces, atendiendo a la brevedad del plazo que rige de las diligencias preliminares y a la complejidad de las estructuras empresariales, se debe decidir legislativamente la modificación del mismo a fin de prevenir la generación de audiencias de controles de plazos, tutelas de derechos, entre otros mecanismos procesales que pueden afectar los resultados de las investigaciones por el fiscal. En definitiva, existe la posibilidad de que, en principio, el fiscal califique como casos complejos los relacionados con las personas jurídicas hasta que el legislador, en su oportunidad, tome la decisión de modificar los plazos de la investigación por el Ministerio Público.   

Por último, dentro de esta línea reflexiva se advierte que en la Ley modificativa no se señala si el plazo de los 90 días para la emisión del informe técnico por la SMV corresponde a días naturales o hábiles. Evidentemente, la falta de literalidad en este extremo nos conduce al terreno de la interpretación, toda vez que emerge la situación siguiente: un informe técnico con plazo pero que no precisa el tipo de días naturales o hábiles. En la doctrina, Meza Trujillo (2021) anota que cuando una disposición normativa solo señala “días” (sin precisar naturales), los jueces en la práctica judicial están interpretándolo como días hábiles”. Considero que así debe interpretarse. Refuerza esta postura el artículo 126 de la Ley Orgánica del Poder Judicial cuyo texto expresa: “En los procesos penales se consideran hábiles todas las horas y días del año”.  

La no incorporación de los delitos contra la participación democrática en la Ley 30424  

Lo anterior no quita, sin embargo, que se dejen de advertir algunos puntos débiles que a nuestro juicio debieron considerarse y que de modo incomprensible no fueron contemplados en la ley modificativa. Aquí me voy a referir solo a la no incorporación de los delitos contra la participación democrática en la Ley 30424.  

Antes de entrar al análisis de la posibilidad de incorporar los delitos contra la participación democrática en la Ley 30424 veamos cuál es la naturaleza jurídica de los partidos políticos. Al respecto nos planteamos la siguiente interrogante: ¿Los partidos políticos son entidades de Derecho privado? La pregunta ha de responderse positivamente. Pues bien, si nos remitimos a la Ley 28094, Ley de Organizaciones Políticas, veremos que el artículo 1 establece que:

Los partidos políticos son asociaciones de ciudadanos que constituyen personas jurídicas de Derecho privado cuyo objeto es participar por medios lícitos, democráticamente, en los asuntos públicos del país dentro del marco de la Constitución Política del Estado y de la presente ley (…)   

Como se puede advertir, la ley complementaria indica, indefectiblemente, que los partidos políticos son personas jurídicas de Derecho privado. En la doctrina especializada, Caro Coria (2020) subraya que los partidos políticos son asociaciones constituidas como personas jurídicas de Derecho privado (p. 160). Consiguientemente, cuando el artículo 2 de la Ley 30424 expresa que “Para efectos de la presente Ley son personas jurídicas las entidades de derecho privado (…)”, se debe interpretar, mediante el método sistemático por comparación de normas, que los partidos políticos son entidades de Derecho privado y, por tanto, pueden resultar responsables administrativamente al estar comprendidos en el artículo 2 de la Ley 30424.

Lo que queda, entonces, es anotar cuáles son los fundamentos que se deslizan en la doctrina y jurisprudencia sobre la responsabilidad penal o administrativa de los partidos políticos. Sobre el particular hay un sector a favor y otro en contra. Del Moral (2019) sostiene: la mera posibilidad de que legalmente un Juez de lo Penal pueda disolver o suspender la actividad de un arraigado partido político ajustándose a la legalidad ya es de por sí distorsionadora. No creo que la respuesta adecuada y proporcionada venga de la mano de esa exigencia generalizada e inmatizada de responsabilidad penal del partido político en los mismos términos que a una empresa (p. 542).

Ciertamente, el legislador peruano ha decidido seguir la tendencia de no incluir en la Ley 30424 a los partidos políticos. Es de precisar que con anterioridad se han presentado al Congreso de la República sendos proyectos de ley como, por ejemplo, el Proyecto de Ley 7521/2020-CR a iniciativa de la señora ex-Congresista Carolina Lizárraga Houghton a fin de que se regule la responsabilidad administrativa de los partidos políticos por los delitos previstos en los artículos 359-A y 359-B del CP. En la misma línea, el Proyecto de Ley 676/2021 del Poder Ejecutivo postuló la mencionada inclusión; sin embargo, el legislador de la Ley 31740 no ha considerado incluir en la Ley 30424 el pedido de inclusión de los delitos contra la participación democrática antes indicados.       

Lo afirmado hasta aquí no agota la problemática, en seguida se verificará si la no incorporación de los delitos contra la participación democrática es adecuada. Al argumento sobre la no inclusión señalado supra se suman los del Derecho comparado que se fundan en que los partidos políticos cumplen fines de interés general (Romero, p. 58) y expresan el pluralismo político, siendo otra razón en pro de la exclusión la relativa a la relevancia constitucional que estos desarrollan (Vid, León, p. 80, 143).

Pues bien, en nuestro caso, tenemos que la naturaleza jurídica no califica a los partidos políticos como organizaciones públicas y lo que se diferencia de otros regímenes de sanción a los partidos políticos es que la responsabilidad de las personas jurídicas en la Ley 30424 es administrativa o de prima ratio, alternativa más respetuosa con el principio de última ratio del Derecho penal. Es importante destacar que conforme al artículo 35 de la Constitución Política del Perú se prevé que los partidos políticos concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular. Sin embargo, esto no significa que se debe afirmar la exclusión.

En nuestro país es muy conocido el caso Lavajato, entre otros casos mediáticos, lo que demuestra inobjetablemente la vinculación partidos políticos-corrupción. Y en este caso, es sumamente importante la consideración de la corrupción política. Además, no se debe olvidar que el interés general en un Estado constitucional de Derecho exige la más absoluta higienización en el desenvolvimiento electoral de los partidos políticos. Con todo, en lo que se refiere a la figura de financiación ilegal de partidos políticos (Art. 359-A CP) se debe anotar que es el que mejor explica el riesgo de delito en las organizaciones políticas lo que apareja la posibilidad de un conflicto de interés entre el partido político y el agente financiador, por lo que, en definitiva, se justifica su inclusión en el artículo 1 de la Ley 30424.    

Referencias bibliográficas

Caro Coria, Dino Carlos (2020). La responsabilidad de las personas jurídicas en el Perú y los criminal compliance programs como atenuantes y eximentes de la responsabilidad de la persona jurídica. En, Responsabilidadpenal de directivos y de empresas. Gaceta Jurídica S.A. Lima.

León Alapont, José (2019). La responsabilidad penal de los partidos políticos. Tirant lo Blanch, Valencia.

Meza Trujillo, Carlos (2021). ¿Los plazos del proceso penalperuano se computan en días hábiles o calendario (naturales)? LP Pasión por el Derecho, Lima.

Romero Flores, Beatríz (2005). Partidos políticos y responsabilidad penal. La financiación electoral irregular. Atelier Libros Jurídicos, Barcelona.

Del Moral García, Antonio (2019). Cuestiones generales. En, Tratado de Derecho penal económico. 1era Parte. Tirant lo Blanch, Valencia.